CE, 2011, Saleh — Fiches d'arrêts

Extension à la coutume internationale de la responsabilité pour rupture d'égalité devant les charges publiques

Le Conseil d'État juge que la règle coutumière du droit public international d'immunité d'exécution des États étrangers, qui s'applique dans l'ordre juridique interne en vertu du Préambule de 1946 et de la loi du 9 juillet 1991, est susceptible d'engager la responsabilité sans faute de l'État français sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques, dès lors que son application entraîne un préjudice grave et spécial. Il précise que le caractère général de la règle coutumière ne suffit pas à exclure le caractère spécial du préjudice, lequel s'apprécie au regard du nombre effectif de victimes d'agissements similaires, et que la connaissance par le salarié de la qualité diplomatique de son employeur ne caractérise pas une acceptation du risque de méconnaissance des règles d'ordre public du droit du travail.

« Aux termes du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 : « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international » ; que l'article 1er de la loi du 9 juillet 1991 […] prévoit que l'exécution forcée et les mesures conservatoires ne sont pas applicables aux personnes qui bénéficient d'une immunité d'exécution ; qu'il en résulte que la règle coutumière du droit public international d'immunité d'exécution des Etats, qui n'est écartée ni par cette loi ni par aucune autre disposition législative, s'applique dans l'ordre juridique interne ; que la responsabilité de l'Etat est, par suite, susceptible d'être recherchée, sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, dans le cas où son application entraîne un préjudice grave et spécial »

Fiche de décision

Conseil d'Etat, sect., 14/10/2011, n° 329788

Faits. Plusieurs salariées de l'ambassade du Koweït à Paris, licenciées sans paiement intégral de leurs salaires ni de leurs indemnités, obtiennent du juge judiciaire, en première instance puis en appel, la condamnation de leur employeur au versement de diverses sommes, l'État du Koweït ne bénéficiant pas d'immunité de juridiction pour ce litige. Les procédures de saisie-attribution qu'elles engagent sur un compte bancaire de l'ambassade échouent toutefois, le Koweït leur opposant son immunité d'exécution. Les requérantes demandent alors à l'État français réparation du préjudice résultant de l'impossibilité d'obtenir l'exécution des décisions de justice rendues en leur faveur ; la cour administrative d'appel de Paris rejette leur demande en leur opposant qu'elles ne pouvaient ignorer, lors de la conclusion de leur contrat de travail, la qualité d'État étranger de leur employeur et les immunités dont il pouvait se prévaloir.

Enjeu juridique. L'application en droit interne d'une règle coutumière du droit international public, telle que l'immunité d'exécution des États étrangers, qui prive un salarié de la possibilité de recouvrer une créance reconnue par le juge judiciaire, peut-elle engager la responsabilité sans faute de l'État français sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques, et le salarié employé par une ambassade peut-il se voir opposer l'exception du risque accepté du seul fait qu'il connaissait la qualité d'État étranger de son employeur ?

Solution. Le Conseil d'État juge que la cour administrative d'appel de Paris a commis une erreur de droit en opposant aux requérantes l'exception du risque accepté et en écartant le caractère spécial du préjudice au seul motif de la généralité de la règle coutumière. Réglant l'affaire au fond, il juge que le préjudice subi par chacune des requérantes revient un caractère de gravité suffisant eu égard aux sommes en cause, et un caractère spécial eu égard au faible nombre de victimes d'agissements similaires imputables à des ambassades étrangères en France, et condamne l'État à réparer intégralement ce préjudice, évalué au montant des sommes auxquelles l'État du Koweït avait été condamné devant le juge judiciaire.

Perspective. L'arrêt étend à la coutume internationale la responsabilité sans faute de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques, déjà reconnue pour les lois (CE, ass., 14 janv. 1938, Sté La Fleurette) et les conventions internationales. Il s'inscrit dans le prolongement de CE, ass., 6 juin 1997, Aquarone, n° 148683, qui avait admis la pleine applicabilité de la coutume internationale en droit interne français sans toutefois en tirer les conséquences indemnitaires. La décision précise en outre que l'exception du risque accepté ne peut être opposée à un salarié au seul motif qu'il connaissait la qualité d'État étranger de son employeur diplomatique, un salarié ne pouvant être réputé avoir par avance accepté le risque résultant de la méconnaissance, par cet employeur, des dispositions d'ordre public du droit du travail. La solution est ultérieurement identifiée par la doctrine internationaliste comme un recours interne à épuiser en matière d'immunité d'exécution des États avant toute saisine d'une instance internationale.