CE, 2018, Aéroport de Notre-Dame-des-Landes

Modalites d’indemnisation d’une resiliation de concession pour motif d’interet general avant mise en service

L’Etat peut resilier unilateralement, meme a un stade tres precoce de son execution, une concession pour un motif d’interet general tel que l’abandon d’un projet ; ce pouvoir, inherent aux regles generales des contrats administratifs, n’est pas remis en cause par l’ordonnance du 29 janvier 2016. Lorsque les stipulations contractuelles d’indemnisation du manque a gagner sont lacunaires pour une resiliation aussi precoce, elles doivent etre interpretees, sous le controle du juge, conformement a l’exigence de loyaute contractuelle et a l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des liberalites, en tenant compte du volume des fonds reellement investis et de leur duree d’immobilisation plutot que des parametres financiers prevus pour l’ensemble de la concession.

« Rien ne s’opposerait a ce que l’Etat exerce, en l’espece, le pouvoir reconnu aux personnes publiques de resilier unilateralement les contrats auxquels elles sont parties, pour un motif d’interet general » (pt 13)

Fiche de décision

Conseil d'Etat, ass., 23/11/2018, 2016-65

Faits. L’Etat conclut en 2010 une concession de cinquante-cinq ans avec la societe Aeroports du Grand Ouest portant sur la construction de l’aeroport de Notre-Dame-des-Landes et sur l’exploitation des aeroports de Nantes-Atlantique et Saint-Nazaire Montoir. L’occupation durable du site par des opposants empeche le concessionnaire d’achever les etudes, d’entreprendre les travaux et de boucler le financement. Le 17 janvier 2018, le Premier ministre annonce l’abandon du projet ; le Gouvernement interroge le Conseil d’Etat sur les modalites juridiques de cet abandon.

Enjeu juridique. L’Etat peut-il resilier la concession pour force majeure ou pour motif d’interet general, et, dans cette derniere hypothese, les stipulations contractuelles d’indemnisation du manque a gagner, calculees par reference a l’ensemble des fonds propres prevus sur toute la duree de la concession, peuvent-elles s’appliquer sans exposer l’Etat au risque de consentir une liberalite prohibee ?

Solution. Le Conseil d’Etat ecarte la force majeure, les conditions d’exteriorite et d’irresistibilite n’etant pas reunies eu egard au role de l’Etat lui-meme dans l’inexecution du contrat. Il confirme que l’Etat peut resilier unilateralement pour motif d’interet general, meme a un stade precoce, et que les stipulations relatives a l’indemnisation des pertes subies ne soulevent pas de difficulte. En revanche, il estime que l’application litterale des modalites de calcul du manque a gagner, prevues pour des resiliations posterieures a la mise en service, conduirait a des taux de rentabilite manifestement disproportionnes au regard des fonds reellement investis, et devrait etre ecartee au profit d’une evaluation tenant compte du volume et de la duree d’immobilisation des fonds reellement investis.

Perspective. L’avis rappelle le caractere d’ordre public du pouvoir de resiliation unilaterale pour motif d’interet general, auquel une personne publique ne peut renoncer par contrat (CE, 1985, Association Eurolat), et rattache le controle de la disproportion manifeste de l’indemnisation a l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des liberalites (CE, sect., 1971, Mergui).