Contrôle de l'usage du pouvoir de police municipale relatif aux manifestations religieuses extérieures et aux convois funèbres
Saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté de police municipale, le juge administratif ne se borne pas à vérifier que l'arrêté porte sur un objet compris dans les attributions de l'autorité municipale ; il apprécie également, suivant les circonstances de la cause, si le maire n'a pas fait de ses pouvoirs de police un usage non autorisé par la loi, c'est-à-dire un usage excédant ce que la nécessité du maintien de l'ordre justifie.
« il appartient au Conseil d'Etat, saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté par application de l'article 97 précité, non seulement de rechercher si cet arrêté porte sur un objet compris dans les attributions de l'autorité municipale, mais encore d'apprécier, suivant les circonstances de la cause, si le maire n'a pas, dans l'espèce, fait de ses pouvoirs un usage non autorisé par la loi »
Fiche de décision
Conseil d'Etat, 19/02/1909, n° 27355
Faits. Le maire de Sens prend, le 5 janvier 1907, un arrêté interdisant les processions, cortèges et cérémonies extérieures du culte et réglementant les convois funèbres, notamment en interdisant aux membres du clergé revêtus de leurs habits sacerdotaux d'accompagner à pied ces convois, contrairement à la tradition locale. L'abbé Olivier, ayant contrevenu à cette interdiction, n'est pas condamné par le juge de simple police qui estime l'arrêté illégal ; la Cour de cassation, se bornant à constater que le maire avait agi dans une matière de sa compétence, casse ce jugement. L'abbé Olivier et d'autres habitants de Sens saisissent alors le Conseil d'État d'un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté municipal.
Enjeu juridique. Le maire peut-il, au titre de son pouvoir de police municipale tiré de l'article 97 de la loi du 5 avril 1884, interdire les manifestations extérieures du culte et réglementer les convois funèbres, et le juge de l'excès de pouvoir se borne-t-il à vérifier la compétence de l'autorité ou contrôle-t-il également la nécessité réelle de la mesure au regard des circonstances et des libertés garanties par les lois ?
Solution. Le Conseil d'État juge que le juge de l'excès de pouvoir doit non seulement vérifier que l'arrêté porte sur un objet compris dans les attributions de l'autorité municipale, mais aussi apprécier si le maire n'a pas fait de ses pouvoirs un usage non autorisé par la loi. Il valide, sur ce fondement, l'interdiction générale des processions, cortèges et cérémonies extérieures du culte comme relevant valablement du pouvoir de police du maire. En revanche, il annule les dispositions réglementant les convois funèbres : aucun motif tiré de la nécessité de maintenir l'ordre ne justifie l'interdiction faite aux membres du clergé d'accompagner à pied ces convois conformément à la tradition locale ; ces dispositions sont dictées par des considérations étrangères à l'objet du pouvoir de police et entachées d'excès de pouvoir.
Perspective. Cet arrêt inaugure un contrôle approfondi de la nécessité des mesures de police administrative susceptibles de porter atteinte aux libertés, en l’espèce la liberté des cultes issue de la loi de séparation du 9 décembre 1905. Le maire doit concilier les exigences de l’ordre public avec la liberté de culte, les restrictions devant être strictement nécessaires. Cette jurisprudence prépare la synthèse de CE, 1917, Baldy (« la liberté est la règle, sa restriction l’exception ») et de CE, 1933, Benjamin, et se rattache à CE, 1992, Epoux Kherouaa sur la neutralité religieuse. Le commissaire du gouvernement Chardenet invita expressément le Conseil d’État à vérifier si les arrêtés de police avaient été pris dans l’intérêt réel du maintien de l’ordre public ; l’arrêté municipal était en réalité inspiré non par un souci d’éviter les désordres, mais par l’idée que l’enterrement religieux « détruit la neutralité de la rue ».