CE, 2006, Cons. nat'l de l'ordre des médecins

Impossibilité d'abroger après l'habilitation une ordonnance non ratifiée

Le Conseil d'État précise le régime des ordonnances de l'article 38 non ratifiées à l'expiration du délai d'habilitation : si elles conservent le caractère d'actes administratifs tant qu'elles ne sont pas ratifiées, leurs dispositions relevant du domaine législatif deviennent, passé ce délai, insusceptibles de modification ou d'abrogation par le pouvoir réglementaire, seul le législateur ou une nouvelle habilitation pouvant y procéder. Cette règle joue même lorsque les dispositions en cause sont entachées d'illégalité, l'administration ne pouvant alors que s'abstenir de faire droit à une demande d'abrogation.

« Il résulte de ces dispositions que si une ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution conserve, aussi longtemps que le Parlement ne l'a pas ratifiée expressément ou de manière implicite, le caractère d'un acte administratif, celles de ses dispositions qui relèvent du domaine de la loi ne peuvent plus, après l'expiration du délai de l'habilitation conférée au gouvernement, être modifiées ou abrogées que par le législateur ou sur le fondement d'une nouvelle habilitation qui serait donnée au gouvernement ; que l'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation fait ainsi obstacle à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire fasse droit à une demande d'abrogation portant sur les dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi, quand bien même seraient-elles entachées d'illegalité »

Fiche de décision

Conseil d'Etat, ass., 11/12/2006, n° 279517

Faits. L'article 62 de la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer habilite le gouvernement à prendre par ordonnance, jusqu'au 31 janvier 2005, des mesures d'actualisation du droit de la santé applicable dans les départements d'outre-mer. L'article 6 de l'ordonnance n° 2005-56 du 26 janvier 2005, prise sur ce fondement, habilite le préfet de Guyane à autoriser des médecins titulaires d'un diplôme non reconnu en France à y exercer. Le Conseil national de l'ordre des médecins demande, après l'expiration du délai d'habilitation, l'abrogation de cette disposition ; le silence gardé par les ministres compétents fait naître une décision implicite de rejet, dont le Conseil national demande l'annulation.

Enjeu juridique. Une fois expiré le délai fixé par la loi d'habilitation, le pouvoir réglementaire peut-il, sans intervention du législateur, abroger les dispositions d'une ordonnance de l'article 38 relevant du domaine de la loi, y compris lorsque ces dispositions sont entachées d'illégalité ?

Solution. Le Conseil d'État juge que l'habilitation donnée au gouvernement par l'article 62 de la loi du 21 juillet 2003 ayant cessé de produire effet le 31 janvier 2005, la demande d'abrogation de l'article 6 de l'ordonnance du 26 janvier 2005, présentée le 7 avril 2005 par le Conseil national de l'ordre des médecins, ne pouvait être accueillie, quels qu'en fussent les motifs, dès lors que les dispositions en cause relèvent du domaine de la loi. Il rejette en conséquence la requête tendant à l'annulation du rejet implicite opposé à cette demande, ainsi que la requête distincte tendant à l'annulation directe de l'ordonnance, jugée tardive.

Perspective. L'arrêt précise le statut hybride, dit « mixte » par la doctrine, de l'ordonnance non ratifiée : elle demeure formellement un acte administratif attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir, mais ses dispositions relevant du domaine de la loi échappent, après l'expiration du délai d'habilitation, au pouvoir d'abrogation de l'exécutif. Il est rapproché, par un renvoi jurisprudentiel express de la décision elle-même, à CE, ass., 20 décembre 1995, Mme Vedel et Jannot (décrets du Président de la République agissant comme législateur colonial) et à CE, 7 février 2003, GISTI (décret-loi de 1939). La solution, commentée comme préférant la sécurité juridique et le respect strict de la répartition des compétences posée par l'article 38 à une solution plus pragmatique qui aurait permis l'annulation contentieuse de dispositions illégales (C.-E. Sénac, RGD, 2008), est constamment rappelée dans le débat ultérieur sur le régime contentieux des ordonnances de l'article 38, notamment à l'occasion de la réforme constitutionnelle de 2008 ayant introduit la caducité des ordonnances non ratifiées dans le délai imparti par la loi d'habilitation.