Cons. constit., 1985, L. modifiant la loi relative à la communication audiovisuelle

Incompétence négative du législateur dans l'institution d'une servitude administrative

La décision précise que, lorsqu'une servitude administrative d'intérêt public est susceptible d'affecter des droits et libertés constitutionnellement garantis, le législateur doit déterminer lui-même la nature des garanties nécessaires à leur sauvegarde, sans pouvoir renvoyer entièrement cette détermination au pouvoir réglementaire ; il doit notamment poser la règle que la servitude est établie par une autorité de l'État et prévoir le principe d'une procédure d'information et de réclamation des intéressés. Elle précise également que le principe d'égalité devant les charges publiques interdit d'exclure par la loi tout élément de préjudice indemnisable résultant de travaux ou d'un ouvrage public.

« […] si la mise en œuvre d'une telle sauvegarde relève d'un décret d'application, il revenait au législateur de déterminer lui-même la nature des garanties nécessaires ; qu'en tout état de cause il devait poser la règle que la servitude doit être établie non par l'établissement public mais par une autorité de l'État et prévoir le principe d'une procédure destinée à permettre aux intéressés, d'une part, d'être informés des motifs rendant nécessaire l'établissement de la servitude, d'autre part, de faire connaître leurs observations » (12)

Fiche de décision

Conseil constitutionnel, 13/12/1985, 85-198 DC

Faits. Des sénateurs saisissent le Conseil constitutionnel d'une disposition législative autorisant un établissement public de diffusion à installer des moyens de diffusion hertzienne sur les toits, terrasses et superstructures de propriétés bâties publiques ou privées, avec droit de visite des agents, sans procédure d'information ni de réclamation préalable des propriétaires, et limitant l'indemnisation au seul préjudice résultant des travaux d'installation.

Enjeu juridique. Se posent la question de savoir si le législateur peut instituer une servitude d'intérêt public susceptible d'affecter des droits et libertés constitutionnellement garantis en renvoyant au pouvoir réglementaire la détermination des garanties contre l'arbitraire, et celle de la conformité au principe d'égalité devant les charges publiques d'une limitation légale de l'indemnisation aux seuls préjudices résultant des travaux.

Solution. Le Conseil constitutionnel juge que le droit d'installation reconnu à l'établissement public ne constitue pas une privation de propriété mais une servitude d'intérêt public ; il relève cependant que les installations et le droit de visite qu'elles impliquent pourraient, faute de précisions suffisantes, porter atteinte à des droits et libertés constitutionnellement garantis. Il juge qu'il revenait au législateur de déterminer lui-même la nature des garanties nécessaires, de poser la règle que la servitude soit établie par une autorité de l'État et de prévoir une procédure d'information et de réclamation ; faute de l'avoir fait, il déclare les dispositions relatives à l'institution de la servitude non conformes à la Constitution. Il censure également la limitation impérative de l'indemnité au seul préjudice résultant des travaux, qui méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques.

Perspective. La décision constitue une contribution importante à la théorie générale de la servitude administrative d’intérêt public et à la sanction de l’incompétence négative du législateur lorsqu’il renvoie au pouvoir réglementaire la détermination des garanties protégeant des droits constitutionnellement garantis. Elle demeure une référence pour le contrôle des servitudes administratives instituées par la loi au regard du droit de propriété et du principe d’égalité devant les charges publiques.