Les collectivités territoriales et la décentralisation

La décentralisation de l’Etat français

« Recherche permanente de l’équilibre » (SITRN B., AGUILA Y.) entre l’unité de l’Etat et la protection des libertés locales (C°, art. 1er : indivisible et décentralisée).

« Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à portée du peuple ; elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir. Sans institutions communales une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de liberté » (TOCQUEVILLE A.).

Deux types de décentralisation : territoriale (comme ici) ou fonctionnelle (V. Les établissements publics et entités assimilées).

Les collectivités territoriales (CT) sont soumises au droit administratif · CE, 1903, Terrier.

L’unité de l’Etat et la diversité des territoires

Indivisibilité de la République · C°, art. 1er.

→ Le principe d’unicité du peuple français s’oppose à la reconnaissance d’un peuple corse · Cons. constit., 1991, Statut de la Corse.

Langue française · C°, art. 2.

→ Le principe d’unicité du peuple français s’oppose à la reconnaissance de droits collectifs particuliers à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance · Cons. constit., 1999, Charte européenne des langues rgn'les ou minoritaires.

→ Un projet de révision constitutionnelle prévoyait une modification de la Constitution pour permettre la ratification de cette charte, mais sur avis défavorable du Conseil d'État, il a été abandonné (CE, 2015, Charte européenne des langues régionales ou minoritaires).

La souveraineté nationale appartient au peuple · C°, art. 3 ; DDHC, art. 3.

Compétence législative · C°, art. 34.

→ Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État garantissent le respect de la compétence législative en matière de CT (en l’espèce, le Conseil d'État juge que la détermination d’un délai de convocation d’un conseil d’une CT relève de la loi · CE, 1983, Vincent).

Préfets : représentant de l’Etat dans les CT · C°, art. 72, al. der..

Le préfet est chargé de garantir le respect de la légalité (déféré et déféré-liberté), et d’assurer la sauvegarde des intérêts nationaux. La libre administration exclut toute tutelle administrative générale : hors hypothèse légalement prévue, le contrôle de l’État ne porte pas sur l’opportunité des décisions locales. Les actes locaux sont en principe exécutoires de plein droit, sans autorisation préalable du préfet ; celui-ci les défère au juge administratif et peut, le cas échéant, demander leur suspension.

Ces principes n’imposent pas, en revanche, une parfaite uniformité des statuts et certaines CT ont des statuts particuliers (Nouvelle-Calédonie, Paris, l’Alsace…).

Les CT n’ont pas la compétence de leur compétence et ne peuvent donc pas adopter d’actes qui ne sont pas prévus ou autorisés par le droit positif (création d’un “conseil d’administration municipal” dans une commune) · CE, 1822, Laffitte.

Les collectivités territoriales en France

Les caractéristiques des collectivités territoriales

Définition et caractéristiques (4) : personne morale (1) de droit public dirigée par un conseil élu (2), exerçant les compétences que lui attribue la loi (3) au sein d’un ressort territorial limité (4). La clause générale de compétence ne subsiste que pour les communes.

1/ Les CT acquièrent la personnalité morale en 1837 pour les communes, en 1871 pour les départements et en 1972 pour les régions (sous forme d’établissements publics avant 1986).

→ Le refus d’un département d’exercer l’une de ses compétences (en l’espèce, accueil des femmes enceintes isolées) engage la responsabilité de la CT · CE, 2020, dpt. du Loiret.

2/ Les communes élisent leur conseil depuis 1831 (les maires, depuis 1884), les départements 1833 et les régions depuis 1982 (aujourd’hui, C°, art. 72).

3/ La clause générale de compétence, qui permet de régler les affaires présentant un intérêt local, ne subsiste que pour la commune depuis la L. du 7 août 2015 dite NOTRe (CGCT, art. L. 2121-29) ; départements et régions exercent les compétences que leur attribue la loi.

4/ C’est ce qui les différencie notamment des établissements publics.

Sur le plan institutionnel, elles sont toutes composées d’une assemblée délibérante et d’une autorité exécutive individuelle (maire, président), sous réserve de délégations.

Elles ne sont pas habilitées à créer des sous-circonscriptions administratives.

Les CT prennent des actes réglementaires et individuels (C°, art. 72 ; L. constit. du 23 mars 2008). Elles peuvent déroger, si la loi le prévoit, à titre expérimental (C°, art. 72, al. 4).

La typologie des collectivités territoriales et leurs attributs

Les collectivités territoriales de la France métropolitaine

Les CT sont les communes, les départements, les régions, les collectivités d’outre-mer et toute autre CT créée par la loi ; elles répondent au principe de spécialité · C°, art. 72.

Les communes, héritières des paroisses de l’Ancien régime :

• L. du 14 déc. 1789 : création ;

• L. du 21 mars 1831 : élection du conseil (le maire est toujours désigné par l’Etat) ;

• L. du 18 juill. 1837 : personnalité morale ;

• L. du 5 avr. 1884 : élection du maire.

Les départements :

• L. des 15 janv. et 16 févr. 1790 : création (en tant que circonscriptions administratives) ;

• L. du 22 juin 1833 : élection ;

• L. du 10 août 1871 : personnalité morale.

Les régions :

• Transformation de l’établissement public régional en collectivité territoriale ; premières élections régionales au suffrage universel direct en 1986 · L. du 2 mars 1982.

• Consécration constitutionnelle · L. constit. du 28 mars 2003.

Les collectivités territoriales des outre-mers

Guadeloupe, Martinique, Mayotte, Guyane, La Réunion. Principe d’identité législative, i.e. les lois et règlements s’appliquent de plein droit, sous réserve d’adaptations possibles sous le contrôle du Conseil constitutionnel ou du Conseil d'État (CE, 1983, Esdras) · C°, art. 73 - DROM.

→ depuis la L. du 27 juill. 2011, la Guyane et la Martinique sont des collectivités territoriales uniques (CTU), exerçant les compétences de la région et du département ; la Guadeloupe conserve une région et un département distincts.

Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Polynésie française, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Elles relèvent du principe de spécialité législative.

Les Terres australes et antarctiques françaises ont un statut législatif propre, mentionné à l’article 72-3, et ne sont pas une COM · C°, art. 72-3.

Nouvelle-Calédonie, collectivité sui generis régie par la loi organique du 19 mars 1999, hors du régime des articles 72 à 74. CE, 2006, Genelle : elle échappe au régime de l’art. 72 de la Constitution · C°, titre XIII, art. 76 et 77.

Les 4 actes de la décentralisation

Le principe de décentralisation a été inscrit pour la première fois dans la Constitution de 1946.

Acte I - les lois Defferre de 1982-1983 : principe de l’élection, transfert de larges compétences (par blocs : CGCT, art. L. 1111-4), autonomie financière (et principe de compensation) et juridictionnalisation des contrôles (L. du 2 mars 1982).

Acte II - la L. constitutionnelle du 28 mars 2003 : modification de l’art. 1er de la Constitution (« son organisation est décentralisée »), constitutionnalise les principes d’élection et d’autonomie financière à l’art. 72 de la Constitution.

Acte III - la réforme institutionnelle de 2010 : la L. du 16 déc. 2010 adoptée suivant les propositions du comité Balladur (« Il est temps de décider », mars 2009) = simplification et clarification ; les L. du 27 janv. 2014, L. du 16 janv. 2015 et L. du 7 août 2015 dite NOTRe = renforcement de l’intercommunalité (EPCI).

Acte IV - nouvelle vague de réformes : la L. du 21 févr. 2022 dite 3DS (différenciation, décentralisation, déconcentration, simplification) = changement de perspective, les projets et les besoins sont définis par les CT et plus par l’Etat + encourage les délégations de compétences entre les CT + possibilité d’établir des règles d’attribution et d’exercice des compétences différentes pour tenir compte de spécificités, dans le respect du principe d’égalité, qui doit être proportionnée et en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit · CGCT, art. L. 1111-3-1 (différenciation).

Les garanties constitutionnelles accordées aux collectivités territoriales

Les CT constitutionnelles ont certains pouvoirs référendaires ou consultatifs · C°, art. 72-1.

Les EP dépendant des CT sont assimilés à des CT · Cons. constit., 1969, Délégations spéciales.

Principe de libre administration · C°, art. 34 et 72 ; CGCT, art. L. 1111-1.

→ Ce principe implique des moyens budgétaires et juridiques (pouvoir réglementaire), sans garantir une autonomie fiscale intégrale ni interdire par lui-même toute évolution défavorable des concours financiers de l’État. La méconnaissance du principe de libre administration peut faire l’objet d’un contrôle par le juge du référé-liberté · CE, 2001, Cne de Venelles... et d’un contrôle de constitutionnalité a posteriori · Cons. constit., 2010, Cne de Dunkerque.

Principe de l’élection, qui s’entend de l’élection périodique d’un conseil disposant d’attributions effectives. Il n’interdit pas, par lui-même, qu’un même élu siège dans deux assemblées territoriales, dès lors que chaque collectivité conserve une assemblée délibérante propre et des compétences effectives (Cons. constit., 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales) · Cons. constit., 1985, L. sur l'évolution de la N.-Calédonie ; Cons. constit., 1990, Concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux.

→ Les CT étant des institutions exclusivement administratives (CHAPUS R.), leurs élections relèvent du contentieux administratif (V. “Contentieux des élections”).

Principe d’autonomie financière, consacré et renforcé par C°, art. 72-2, al. 3 (L. constit. du 28 mars 2003) · Cons. constit., 1991, L. portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

Le principe de compensation (C°, art. 72-2, al. 4) ne s’applique qu’aux dépenses obligatoires des CT · Cons. constit., 2003, L. portant décentralisation en matière de RMI ; Cons. constit., 2015, L. relative à la délimitation des régions.

Transition écologique : les collectivités territoriales interviennent dans la planification et l’action environnementales, dans le cadre des compétences que leur attribue la loi et d’une coordination fréquente avec leurs groupements.

Services publics locaux : elles organisent des services publics dans les domaines relevant de leurs compétences ; elles peuvent les gérer directement ou en confier l’exploitation, sous réserve du respect des règles de compétence, d’égalité et de continuité.

Intervention économique locale : une collectivité peut intervenir sur un marché lorsqu’un intérêt public local le justifie ; elle doit respecter les compétences attribuées par la loi et ne pas fausser indûment le jeu de la concurrence.

Pour les concours et examens : montrer que la libre administration se concilie avec la concurrence, l’environnement et l’exigence d’efficacité territoriale.